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Desindustrialización: el debate

Desindustrialización: el debate

A raíz del debate que ha resurgido sobre la desindustrialización en Colombia, vale la pena revisar nuestro modelo de industrialización y las medidas que hemos adoptado hasta el día de hoy, para así dar algunas luces sobre los elementos que deberían considerarse en la definición de una política que se acomode a un mundo globalizado y dinámico.

John Naranjo Dousdebés
Director Área de Entorno Económico,
Político y Social de INALDE

Dos buenas noticias: los datos oficiales sobre el comportamiento de la producción industrial señalan que esta no ha dejado de crecer desde principios del siglo pasado, hasta nuestros días.  Como es natural, se presentan algunos retrocesos temporales, tal como sucedió en el lapso agosto 98-mayo 99, tristemente recordado por la crisis política, económica y de seguridad que enfrentó el país. El Gráfico 1 muestra lo sucedido desde 1980 en producción industrial. De otra parte, el personal ocupado en la industria manufacturera ha venido aumentando en la última década tal como detalla el Gráfico 2

Si esto es así, ¿por qué se ha generado el debate sobre el proceso de desindustrialización en el que se encuentra Colombia? Para aclarar, se entiende por este el proceso que se acompaña por una pérdida de la importancia del valor agregado del sector industrial, con relación al valor total generado por todos los sectores productivos (PIB), y una caída relativa del empleo en ese sector, con respecto al  empleo total. Como se consigna en el Gráfico 3, la participación de la industria en el PIB ha evolucionado desde una participación del 6% en los años 30 del siglo XX, pasando por una de 24% en 1974-1980 (se argumenta que por cambios metodológicos en la contabilidad nacional la cifra más realista para ese período fue cercana al 19%), y descendiendo hasta el 12% en agosto de 2012. El primer censo industrial en Colombia data de 1945, cuando el aporte industrial al PIB era de 14-15%. El Gráfico 4 consigna la disminución de la participación del empleo manufacturero.

De estos índices se concluye que las manufacturas han perdido importancia en la generación de ingreso desde mucho antes de la famosa apertura, posteriormente reforzada por la reducción de aranceles y restricciones a la importación adoptadas en 1991, y luego por otro embate en 2008, en el cual algo tuvo que ver la menor trilla de café. Adicionalmente, las manufacturas cada día aportan menos a la generación de nuevos empleos. Es decir, se estaría cumpliendo con la definición que se la da a la desindustrialización.

Una de las hipótesis que se traen a colación para explicar esa reducción de la importancia de las manufacturas, es que esta tendencia se observa en los procesos de desarrollo de los países cuando su ingreso per cápita se va incrementando: inicialmente, a niveles muy bajos de ingreso, es la agricultura la que más aporta a la creación de PIB; posteriormente, aparecen las manufacturas que empiezan a crecer hasta una determinada participación, para luego descender, tomando su puesto el sector de servicios. En Brasil, la producción industrial descendió del 30% del PIB, en los 70, a 16% en años recientes; en Chile y México se registran las mismas tendencias y a niveles actuales similares. Sin embargo, este agotamiento (inclusive en China) empieza cuando el PIB per cápita se acerca a los US$10.000. En nuestro caso se contempla la desaceleración desde los 80, cuando nuestro ingreso era muy inferior: del orden de US$2.000.

Otra hipótesis es que la desaceleración industrial es producto de la bonanza minero energética. Si bien es cierto que no se puede ignorar el efecto de revaluación del peso en el abaratamiento de las importaciones, tampoco se puede culpar a esta realidad de un proceso que se inició a mediados de la década del 70, cuando la importancia del carbón y del petróleo era reducida. De otra parte, a pesar de que no es un gran generador de empleo directo, no se pueden olvidar los efectos positivos en demanda por manufacturas que esta bonanza ha producido con su participación en el PIB, del 8% (mayor que la del sector agropecuario); además, genera casi la mitad de todos los ingresos de divisas reportados por la Balanza de Pagos, y representa el 80% de la inversión extranjera directa y el 25% de los impuestos recaudados por el Gobierno, sin incluir lo que este recibe por regalías y los altos dividendos de Ecopetrol.

¿De dónde venimos y qué hemos hecho?

Debido a la desaceleración manufacturera se debate sobre la adopción de una política industrial que, como fin último, debería propender por la creación de empleo de calidad. De otra parte, se argumenta que si se marchitan las manufacturas, que tienen más productividad que el sector agropecuario o que el sector de servicios, el PIB del país se contrae; por lo tanto, con esa política se buscaría evitar esa contracción. Para aportar al debate, entonces, parece oportuno recordar de dónde venimos y en dónde estamos en el tema.

Como se sabe, durante muy buena parte de siglo XIX, a diferencia de Argentina, Brasil y Chile, que iniciaron el proceso industrial casi medio siglo antes que nosotros, por varias razones se hizo poca manufactura colombiana: la sociedad, caracterizada por extrema pobreza, calificaba la creación de empresas manufactureras como actividades excéntricas y de alto riesgo; no se entendía por qué invertir el dinero de los adinerados en esas actividades (las guerras civiles las hacían arriesgadas); las tasas de interés eran, generalmente, muy elevadas; había dificultades para establecer asociaciones como las sociedades anónimas, y no se contaba con personal calificado para operar las fábricas.

A principios del siglo XX, por las dificultades de suministros de los años 30, empezó a crecer el número de plantas industriales y el aporte de dicho sector al PIB, hasta llegar aproximadamente a un 24% en los años 70, para luego descender, como se anotó anteriormente. En nuestro caso, la evolución del sector ha sido estimulada por políticas arancelarias y medidas para-arancelarias, como las licencias de importación que se adoptaron durante esos años. Colombia tenía el arancel promedio más alto de América Latina en 1913, lo mantuvo muy elevado, especialmente para bienes de consumo y de capital, y no descendió en términos de protección efectiva durante los 90s. Siempre hemos adoptado políticas proteccionistas, no solamente como medidas de emergencia, sino de carácter permanente . De hecho, el Global Competitiveness Report 2012-2013 nos da el puesto 123 entre 144 países, por la cantidad de barreras arancelarias y para-arancelarias al comercio; el puesto 95 por el alto nivel de tarifas arancelarias actuales, y el puesto 140 por el coeficiente de importaciones a PIB; es decir, tenemos una economía cerrada, en un mundo globalizado, a pesar de las famosas aperturas y sentimiento general.

La primera etapa de industrialización

Estas políticas comerciales, que no solo se dieron en Colombia, corrieron parejas con una estrategia de sustitución de importaciones que se adoptó durante la Segunda Guerra Mundial y posterior a esta, con el fin de acelerar el crecimiento económico, remplazando las importaciones que se estaban realizando, y las futuras, por producción doméstica. Con estas intervenciones de los gobiernos se pretendió aumentar la rentabilidad del sector manufacturero, protegiéndolo de la competencia externa con aranceles, cuotas, subsidios o impuestos a la exportación que financiaban transferencias monetarias a las empresas, u otras medidas tendientes a elevar el precio relativo de los productos manufacturados con relación a los de otros sectores de la economía. Como resultado, por ejemplo, los agricultores y otros sectores tenían que pagar más por los bienes industriales que adquirieran.

Un resumen de la secuencia de los procesos de sustitución de importaciones y sus efectos puede ser el siguiente: la mayor rentabilidad pretende incentivar la inversión doméstica en fábricas y equipos. Si la protección es alta, se induce a la creación de numerosas plantas, muchas de las cuales son pequeñas, poco eficientes, y pueden provocar sobre-capacidad de producción en algunos sectores que atienden el mercado doméstico; pero como se busca generar ventajas por la especialización, es común que las políticas incluyan el uso de permisos o licencias para que otras industrias, inclusive de capital doméstico, no entren a competir y así evitar exceso de capacidad instalada.

Esta primera etapa de sustitución empieza habitualmente con altos beneficios y pocos costos sociales; pero, con el tiempo, la ausencia de economías de escala, debida al pequeño mercado interno y al bajo ingreso de sus consumidores, va reduciendo el incentivo económico. Al inicio, el tamaño limitado del mercado no es una gran restricción a la eficiencia, pues se usan equipos de baja tecnología con reducidos costos fijos, y la diferencia de precios con lo importado es poca (si la hay, los costos de transporte internacional la absorben); tal es el caso de plantas de textiles, artículos de cuero, productos de madera, calzado, y algunos productos alimenticios. En este estado del proceso, las manufacturas tienden a crecer más rápido que el PIB, pues atienden la demanda doméstica y sustituyen importaciones.

La primera etapa de sustitución de importaciones permitió a muchos países que la adoptaron tener éxitos entre las décadas del 50 y 70 del siglo pasado. En el caso colombiano, el crecimiento promedio anual del PIB para el período 1953-1973 fue de 2%, y el del valor agregado de las manufacturas del 6%; por lo tanto, la participación de estas como generadoras de empleo e ingreso, creció en los 70 hasta un nivel cercano al 20-24% del PIB. Pero una población pequeña (24 millones en 1974), con más del 70% en condiciones de pobreza y un reducido mercado interno en términos de poder de compra, limitaron la expansión. (Cabe anotar que países que adoptaron desde mediados de los 50s políticas de promoción de exportaciones y no restringieron importaciones, como Corea, Singapur y Taiwán, mostraron crecimientos del PIB manufacturero entre 15% y 20% anual).

Como resultado de esta primera etapa de industrialización, la estructura del sector manufacturero en los años 70 se concentró, como era de esperarse, en la producción de bienes de consumo no duradero: alimentos, bebidas, productos de tabaco, etc. (60%); a los bienes intermedios como refinación o caucho les correspondió un 30%, y a los bienes de capital (maquinaria y equipo), solamente un 3,6%.

La segunda etapa

Pasado el tiempo, la producción de esos bienes de consumo es más que suficiente para atender el mercado interno y se tiene que decidir si competir con ellos en el mercado internacional o empezar a sustituir otras importaciones y producir nuevos bienes de consumo durables o industriales más complejos. En esta etapa, la exportación de manufacturas no es fácil, pues los costos de producción han sido superiores a los internacionales y por eso se han protegido.

Entonces se procede, como segunda etapa, a sustituir importaciones de bienes más sofisticados que requieren plantas que ya no pueden ser pequeñas, tecnología más sofisticada, personal mejor calificado e inversiones más cuantiosas, muchas de las cuales son efectuadas con recursos públicos, impuestos de destinación específica, deuda contratada por los Gobiernos, o a través de conglomerados de familias poderosas; además, para operar eficientemente deben aprovechar economías de escala propias de estos procesos.

Como resultado de estas políticas, por ejemplo, Argentina contó con cinco plantas de automóviles para un mercado de solo 20 millones de personas de ingreso medio; y Uruguay, con mucho menos población, 3,5 millones, operó 10 fábricas. De igual manera, nuestro Instituto de Fomento Industrial, IFI, y los bonos para financiar siderúrgicas fueron de ese período.

Con producciones que utilizan la capacidad instalada a niveles muy bajos con relación a los de países industrializados, los costos unitarios y sus precios son altos, se requieren protecciones muy elevadas que defiendan la producción doméstica de la competencia extranjera, y sus posibilidades de competir en el mercado externo son limitadas. Los compradores internos de estos productos son, por lo general, otros manufactureros que tienen que pagar precios elevados, reduciendo la competitividad de estos últimos, que para defenderlos se aumentan aún más las restricciones y regulaciones a la importación de otras manufacturas, lo que hace más difícil el crecimiento de la economía.

Como se sabe, una solución muy utilizada para aprovechar las economías de escala es promover monopolios, acompañados de controles de precios que serán más eficientes o no dependiendo de la buena relación entre reguladores e inversionistas. En estas circunstancias, la necesidad de mejorar la gerencia y la eficiencia de la firma, la innovación y la competitividad pasa a un segundo lugar.

La situación actual

La estructura del sector manufacturero ha cambiado con el tiempo (ver Cuadro 1). Según el DANE, la distribución actual es la señalada en el Gráfico 5, y como se observa, los bienes de capital han aumentado su participación. El Cuadro 2 señala los sectores que aportan hoy día el 50% del PIB manufacturero.

El cambio en el tiempo de esta estructura ha estado acompañado por un incremento en productividad laboral. Si el índice de la relación valor agregado en pesos constantes/empleo total en manufacturas para 2001 fue 100, este aumentó hasta 127 en 2006 y luego se redujo a 116 en 2011 (ver Gráfico 6). Ese comportamiento refleja un crecimiento promedio en dicho período del 1,7% anual. Por su parte, el aumento del salario mínimo real para el período 2001-2011 fue también del orden del 1,7% anual; por lo tanto, el costo unitario laboral promedio de las manufacturas en ese período no aumentó. Sin embargo, ese promedio esconde diferentes conclusiones, dependiendo del sector industrial de que se trate.

De acuerdo con la encuesta anual manufacturera del DANE para 2010, el 85% de los establecimientos (unos 8.454) tienen menos de 100 empleados y solo generan el 18% del PIB, mientras que el 15% de establecimientos (1.492) tienen más de 100 empleados y aportan el 85% del PIB. Es decir, la gran mayoría de las fábricas son pequeñas y corresponden a la primera etapa de sustitución de importaciones (la mitad de todos los establecimientos tiene menos de 20 empleados); para la segunda etapa solo se cuenta con un reducido número, a pesar de que responden por gran parte del valor agregado (PIB) industrial. El Gráfico 7 muestra cómo está generado el PIB industrial, según tamaño y número de establecimientos.

Teniendo como fuente las series estadísticas de la muestra manufacturera del DANE para 2010, y elaborando algunos cálculos, se puede afirmar que la productividad laboral es muy alta en productos derivados de la refinación del petróleo; le siguen, a niveles mucho menores, la fabricación de cigarrillos, bebidas, vehículos, hierro y acero, refinación de azúcar, productos de café, lácteos, molinería y papel.

Así mismo, es baja la productividad laboral en la fabricación de calzado y artículos de cuero, de prendas de vestir, de tejidos y textiles… es decir, en productos de consumo muy tradicionales de nuestras manufacturas, lo que sorprende después de tantos años de políticas proteccionistas. Desafortunadamente, en la fabricación de bienes de capital e intermedios los indicadores de la productividad laboral son bajísimos, y la lista es larga: pasa por la fabricación de productos de caucho, plástico y vidrio; de partes y piezas para automóviles; de motores; de carrocerías; de aparatos de radio y TV y, en general, de cualquier maquinaria o bien de capital.

¿Qué hacer y cómo?

Con estos antecedentes, la pregunta que se puede formular es: ¿Qué hacer para que la industria recupere su dinamismo y pueda así generar más empleo de calidad?

Lo primero sería aprender de la experiencia y no volver a adoptar las políticas industriales y comerciales que no prosperaron en décadas pasadas y que estimularon empresas ineficientes y buenas rentas a sus propietarios.

Lo segundo es fijar claramente cuál es el objetivo que se busca promocionando la industrialización. ¿Es más empleo de cualquier tipo o de alta calidad? ¿Es defender los sectores que tenemos o crear nuevos? ¿Es aumentar el PIB de la nación?

Lo tercero es reconocer la diversidad en cuanto a generación de empleo y valor agregado que se da dentro del sector manufacturero; esto de por sí llevaría a la compleja escogencia de los sectores “prioritarios” a desarrollar, en un mundo globalizado y tremendamente dinámico. Solamente aquellos en los que el país tiene clara ventaja comparativa (en términos escuetos: ¿Qué tenemos nosotros que los demás avanzados o emergentes no tienen y lo demandan?) serían los apropiados a escoger.

Cuarto, se debe observar que las brechas en productividad entre las empresas manufactureras son considerables y no es razonable aplicar a todas la misma política. El limitado ahorro interno, que financia la inversión, debe dirigirse a las empresas que tienen mayor productividad; si se dirige a las de baja, el PIB del país crece menos.

Quinto, si lo que nos interesa es crear PIB y trabajo de alta calidad y formal se tendrían que incentivar empresas modernas grandes y formales con alta productividad laboral. Las pequeñas, que son la gran mayoría, tienden a contratar muchos empleados informales con mínima capacitación, y son poco productivas; muchas, incluso, buscan evadir impuestos y no pagar costos laborales legales.

Sexto. Si un empleado del sector manufacturero es menos productivo en esa labor que en el sector servicios y se traslada a este último, la reducción de empleo en manufacturas no debe preocupar pues el PIB crecerá aún más.

Séptimo. Urge adoptar una política de Estado. ¡Hemos tenido cuatro diferentes ‘políticas’ en los últimos veinte años!

¿Cómo mejorar la productividad laboral?

Si las anteriores consideraciones son aceptadas, entonces, una buena política industrial debe incentivar la productividad laboral. Como se sabe, esa productividad es función de la alta calidad y tecnología del capital físico (maquinaria y equipo con que se labora), del capital humano de mano de obra que opera las empresas, y de la Productividad Total de Factores (PTF) de la economía.
Lo anterior implica: no operar con tecnologías obsoletas o desechadas por los competidores; oferta de personal con educación técnica especializada de alta calidad y que corresponda a los requerimientos de los equipos (durante la crisis que se vive en Estados Unidos se observa que el empleo para los que tienen educación superior no se ha reducido, sino que ha desplazado a los que no tienen título universitario); reconocer que con los acuerdos comerciales y TLCs firmados, y por firmar, la protección a la industria doméstica, en el corto plazo, desaparecerá: habrá más competencia y, por tanto, se demandará más esfuerzo para aumentar la productividad en las empresas.

A su vez, la PTF aumenta con: estabilidad macroeconómica (inflación reducida, crecimiento sostenido, bajas tasas de interés, capacidad para ejecutar políticas contra cíclicas, etc.); infraestructura y adecuada localización de las plantas para facilitar su acceso al mercado internacional; un sector financiero eficiente que permita reducir el costo del capital (maquinaria y equipo que, como se dijo, deben ser de última tecnología) y los altos márgenes de intermediación en términos reales con que opera este sector; y mejoras sustanciales en los indicadores Doing Business, en especial los referentes a eficiencia de la justicia, trabas burocráticas y corrupción.
Pero hay algo más: si se quiere que la aceleración industrial vaya acompañada de mayor empleo productivo (el que paga mejores salarios), es necesario acabar con la competencia desleal de las empresas informales, impulsada por los cargos tributarios conocidos como parafiscales y algunos subsidios que las estimulan. Si las informales pagan salarios bajos y las eficientes altos, estas últimas se animan a contratar menos personal y más equipo.

Ingredientes de la política

De no cumplirse con los criterios anteriores, cualquier política industrial que se adopte tendrá un precario éxito. Se sabe qué obstáculos, regulaciones tributarias y procedimientos poco amigables continúan vigentes desde tiempo atrás. Habría que solucionarlos como primer punto de la agenda industrial, y mucho tiene que ver con las sentencias de las Cortes y las leyes que regulan el mercado laboral. Ardua labor desarrollar un sector manufacturero sin el consenso de la mano de obra.

El segundo punto sería no empezar de cero y, con base en el material que diferentes estudiosos han sugerido como políticas, avanzar en la definición de los objetivos, herramientas y monitoreo que tendría la política y el plan industrial. En esto hay que incluir el punto de vista del Gobierno actual, resumido en el documento ‘Política de Desarrollo Empresarial, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo’ y que contempla varios programas adelantados por un gran número de agencias del Estado en temas como comercio exterior, políticas tributarias, acceso a financiamiento, incentivos a la inversión, uso de tecnología, promoción al emprendimiento, innovación y financiamiento a empresarios e innovadores, planes regionales para la utilización de las Regalías, etc. Temas de la misma relevancia se abordan en documentos como ‘Hacia una política industrial de Nueva Generación para Colombia’, de Astrid Martínez y José Antonio Ocampo, e ‘Innovación: Elemento indispensable para una política industrial de Nueva Generación’, de Marta Lucía Ramírez, así como en documentos importantes del Consejo Privado de Competitividad y de Fedesarrollo. También se deben tener en cuenta aportes como los de Juan José Echavarría S, Guillermo Perry R. y los de la academia.

Sin embargo, este avance no se podrá dar sin contar con instituciones de alta calidad y buena gerencia. Algo se ha construido desde el punto de vista institucional: El Sistema Nacional de Competitividad con sus integrantes: la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación; las Comisiones Regionales de Competitividad; los Comités Técnicos Mixtos, y el Consejo Privado de Competitividad. No obstante, y a pesar de los trabajos y acciones que estos organismos realizan, la opinión pública mayoritaria considera que no hay una estrategia de Estado de largo plazo sobre cómo evitar la contracción del sector manufacturero. Esta realidad señala la necesidad de perfeccionar la estructura institucional, que facilite el diálogo entre los sectores público y privado.
Ideal sería una institución con capacidad y responsabilidad para dirigir y adelantar el proceso, y para construir consensos entre los actores, que aseguren la permanencia en el tiempo de la política y evite que esta cambie con cada gobierno elegido. Así mismo, esa institución debe monitorear el proceso y rendir cuentas periódicas de los éxitos, tropiezos y fracasos. El problema no puede estar solamente en manos del Ministerio de Comercio.

En resumen…

Nos estancamos en la primera etapa de industrialización. Los diferentes tipos de protección al sector manufacturero no han sido adecuados para asegurar un dinámico crecimiento industrial, especialmente desde principios de los años 80. Actualmente, contamos con una gran cantidad de empresas que aportan una muy pequeña parte del valor agregado industrial, muchas de ellas informales, con productividades laborales bajas y costos unitarios laborales altos y no competitivos en la producción de bienes de consumo y de capital (en estos últimos las productividades son bajísimas). Si a estos costos se suman las altas tasas de interés aplicables al capital y la revaluación de la moneda, no es extraño que el fenómeno de la desindustrialización se esté presentando.

A pesar de las acciones positivas que actualmente se desarrollan por parte del sector público para fortalecer el sector manufacturero, estas se ven como elementos aislados, no coordinados y de fácil modificación por la reglamentación de los agentes gubernamentales. Además, parece no haberse vinculado y comprometido al sector privado suficientemente en los objetivos, herramientas y ejecución de las mismas. Hace falta terminar el proceso de diálogo para convertirlo en una política de Estado verosimil y estable.

Para terminar, llama la atención en los documentos sobre el tema la poca importancia que se le da a la calidad de la dirección empresarial. Se sabe que contamos con muchos empresarios exitosos; sin embargo, el mundo tiene percepciones que son inquietantes. Basta referirse al Global Competitiveness Report 2012-2013. Colombia tiene muy mala calificación y venimos descendiendo en credibilidad de los gerentes, absorción de tecnología, innovación, gastos de las empresas en investigación y desarrollo, delegación de funciones, capacitación de los trabajadores y eficiencia de las juntas directivas. Sin reconocer estas incompetencias y buscar su solución, poco se podrá esperar.

 

Referencias

  • DANE
  • Echavarría, Juan J. y Villamizar, M., (2006). ‘El proceso colombiano de desindustrialización’, en Borradores de Economía, No. 361. Banco de la República.
  • Martínez A. y Ocampo José A., (2011). ‘Hacia una política industrial de Nueva Generación para Colombia’, documento de la Coalición para la Promoción de la Industria Colombiana.
  • Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. ‘Política de Desarrollo Empresarial, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo’ (2011). Documento.
  • Ramírez, Marta L., ‘Innovación: Elemento indispensable para una política industrial de Nueva Generación’, documento de la Coalición para la Promoción de la Industria Colombiana.
  • Scott, Bruce R., (2011). Capitalism. Its Origins and Evolution as a System of Governance. Springer.

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